1991年12月，在寒风凛冽、滴水成冰的东欧和西伯利亚大地上，20世纪80年代末、90年代初震动世界的政治巨变，在这里上演了最后一幕。经过“八一九事件”的冲击，元气已尽的苏维埃社会主义联盟已经无法维持其联盟体制的存在，成为任人分割的一具躯体。12月1日，苏联第二大加盟共和国乌克兰经过全民公决，宣布独立。12月7-8日，俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯三国总统联合发表声明，宣布废除1922年的苏联联盟条约，建立“独立国家联合体”。12月21日，上述三国连同其它八个苏联加盟共和国元首，在哈萨克斯坦首府阿拉木图发表声明，宣布自愿结成独立国家联合体，苏联停止存在。
12月25日，苏联最高苏维埃举行最后一次会议，宣布解散苏联。当晚，苏联总统戈尔巴乔夫发表电视讲话，宣布辞职。这时，在克里姆林宫上空飘扬了70多年的苏联国旗，鲜红的镰刀铁锤红星旗在猎猎寒风中缓缓降落——它象征性地标志着一个社会主义大国的解体，宣告了一个时代的结束。
苏联的解体和东欧的巨变给世界带来了一个全新的“后冷战格局”，同时也向各国政治家提出了一个相同的问题：世界将往何处去？这个问题放在北约决策者面前显得格外敏感和引人瞩目。当初，北约为遏制苏联而生，如今强敌已灭，飞鸟已尽，是否放马归山、解甲还田？
1990年7月5日，北约伦敦首脑会议讨论新形势下北约的前途问题，由此揭开北约在冷战后转型与再生进程的序幕。这次会议首先向全世界发布一个明确无误的信息：“北约不解散”。接着，会议提出了改革北约的问题。
北约的改革在美国和欧洲引发了沸沸扬扬的大讨论。其主要议题有三：一是北约与俄罗斯的关系问题：北约还需不需要把俄罗斯当作防范的对象？与此相关的另一个问题便是北约未来的战略方向：是“东进”，继续着眼东欧，还是“南下”，转向地中海沿岸、巴尔干、中东等地？二是北约的性质问题：继续作为一个纯粹的军事防御组织，保卫成员国不受侵略，还是把视野扩大，成为维护和平和稳定的政治安全组织？三是北约内部的“欧洲特性”问题：欧洲国家如何在北约内确立自己的防务地位和作用？
围绕北约前途的这三个议题是彼此相关、相互联系的，其核心是规划欧洲安全格局未来的蓝图。冷战结束后，在欧洲安全的神殿里一度出现了数个守护神并存的局面。
欧安会—是唯一能将整个欧洲汇集在一个屋檐下的守护神，但它只能是一个泛泛而谈的论坛。
北约—欧洲乃至全球最强大的军事机器，但是它只有在欧洲之外的美国的支持下，才能发挥出真正的威力。
欧共体—欧洲内部最成功的一体化组织，但是它的成功更多表现在经济方面。
西欧联盟—欧洲国家唯一自己掌握的军事联盟，但是成立已经40年，现在还是个空架子。
波黑和南联盟地区发生的战火，很快冲散了“民主化”给欧洲带来的乐观情绪。冷战的结束意外地揭开了欧洲民族矛盾和冲突的锅盖，前南斯拉夫地区的波黑、科索沃、伏伊伏丁纳，前苏联的纳卡州、北奥塞梯、摩尔多瓦等地，都燃起了民族争端的战火。此外，在匈牙利、捷克斯洛伐克、保加利亚、波罗的海三国等地还潜伏着数不清的民族冲突祸根。
东欧的民主化改革和经济“休克疗法”并没有给这些国家和地区带来立杆见影的福音。相反，那里普遍出现了生产下降、失业上升、通货膨胀、贫富悬殊、政治腐败、社会不安等一系列不良反应。东欧与西欧的经济差距进一步拉大，根据经合组织的统计，1990年发达工业国与东欧国家的人均GDP差距高达12倍。经济衰退引发了罢工、移民、民族冲突、右翼骚乱等诸多困扰欧洲的社会政治问题。
面对这些问题，尤其在前南地区战乱问题上，欧安会、欧共体和西欧联盟都显得束手无策、一筹莫展。在这种情况下，北约自然众望所归，成为维护冷战后欧洲安全真正的“守护神”。冷战时期诞生的北约自命肩负“圣战”使命，以维护欧洲和北大西洋地区的和平、民主和自由为己任，此刻亦责无旁贷、当仁不让地接过了继续看护欧洲安全的使命。
苏东巨变后的欧洲局势很快就表明，北约的继续存在是毫无疑问的。关键是北约怎样继续存在？如何建立冷战后的欧洲安全新格局？1990年11月19日，包括苏联在内的欧安会32国，和美国、加拿大领导人一起，曾经在巴黎共同签署《新欧洲巴黎宪章》。这个宪章提出了建设跨越全欧洲的集体安全新模式：“欧洲对抗和分裂的时代已经过去了”，“值此欧洲分裂结束局面已经结束之际，我们要努力使我们安全方面的关系具有新的性质。……安全是不可分的，每个国家的安全同其他国家的安全是紧密联系在一起的。”
《巴黎宪章》带有十分浓厚的理想主义色彩，但在后冷战初期，这种理想和乐观情绪具有相当强烈的诱惑力。1991年11月，北约首脑聚会罗马。会议强调，北约要在欧洲的防务中继续发挥主导作用。会议首次提出了北约“战略新概念”，正式将北约的战略改革提上日程。会议保证在原有基础上，加强同当时的苏联和东欧国家的“对话合作”，建立“北大西洋合作委员会”等制度性对话机制。
“北大西洋合作委员会”最初把自己定位为欧洲安全的内部机制，旨在通过共同努力，建设欧洲新的、持久的和平，“为欧安会内部的军备控制以及欧洲的集体安全开辟道路”。它的创建一度被认为开创了欧洲集体安全的新历史。但东欧国家却不这么看，在他们眼里，加入北约的“对话合作”，就意味着跨入了北约的大门，同时也迈入了西方世界的天堂。
东欧既是西欧向东扩展的基地，也是俄国进入欧洲中心的跳板。从13世纪90年代开始，东欧一直是欧洲外交、军事和政治斗争的主要舞台，是欧洲列强争夺的对象和讨价还价的筹码。在其短暂的独立历史中，东欧也未能摆脱在安全依附某一大国或大国集团的命运。
东欧地区奇特的历史造成了它在文化、宗教和人种上的多样性。波兰、匈牙利和捷克等国受西方文明影响深刻，它们把加入北约也就成为其“回归欧洲”，“实现欧洲性”的战略的一部分。俄罗斯人不承认：“东欧急切加入北约与其说是为了防止来自俄罗斯的威胁，不如说是它们回归自己历史、精神和地缘‘根’的进程的一种表现”。
在东欧国家眼中，加入北约不仅保证其向欧洲文明传统回归的进程，而且，成为西方联盟的一员还有助于从西方获得更多的支持、援助。甚至有助于加入西方其他政治、经济机构和组织，其中最令人眼羡者莫过于欧共体及欧盟了。
另一方面，巨变后的东欧依然面临来自国内、国外多方面的威胁。其一是向西方经济政治体制艰难过渡中，出现了许多严重的经济、社会甚至政治问题。在这些国家先后出现了左翼政治力量复兴的现象。这表明在这些国家，“民主”的根基尚不稳固，在发展方向上仍然存在着不确定性。从这个意义上，东欧极其需要全面投入西方的怀抱，以巩固巨变的“胜利成果”。
其二是领土、民族纠纷复杂。历史上，由于外来势力的干预，东欧地区领土变更频繁，各国的民族疆界与实际国界往往不一致。东欧国家之间的领土矛盾至今也未完全解决。这种情况使冷战后的东欧充满潜伏的危机，捷克总统哈韦尔称之为“安全真空”状态。前南斯拉夫的战乱表明，只有加入北约，本地区才能建立稳定、安全的国际结构。
其三是地缘上和心理上对俄罗斯的恐惧。从18世纪以来，东欧一直是俄罗斯威力影响下的“势力范围”和战略“缓冲地带”，冷战的铁幕更彻底断绝了它们与西方的联系。沙俄在东欧的侵略、干涉和统治在很多东欧民族深埋下刻骨的恐惧、仇恨。冷战时期，苏联的大国沙文主义也使这些国家心有余悸。东欧在地理上注定要与俄罗斯相依相伴，这个东方大帝国的每一声呼吸都能使东欧夜不能寝。即使在意识形态上已经认同，在国力上也急剧衰败，俄罗斯仍然是东欧人心中挥之不去的魔障。
不论是为了消除内部矛盾和危机，还是为了遏制外部威胁，东欧都需要一个能将其包容在内的、完善可行的安全机制，而加入北约无疑是最佳的选择。因此，北约罗马首脑会议的精神一经传出，前东欧国家立即媚眼频飞。保加利亚、罗马尼亚、阿尔巴尼亚、立陶宛、拉托维亚、爱沙尼亚等纷纷流露出加入北约的热切愿望。波兰、捷克、匈牙利更迫不及待地宣布，把加入北约作为自己“安全政策”和“防务策略”的核心。东欧国家加入北约的强烈诉求构成了北约东扩最原始的动力。
1991年12月20日，北约操办的“北大西洋合作委员会”在布鲁塞尔召开首次会议。北约16国与波兰、捷克、罗马尼亚、保加利亚及波罗的海沿岸三国，拉托维亚、爱沙尼亚、立陶宛等国外长出席会议。会议发表了“关于对话、伙伴关系和合作的声明”。就在会议开幕后的第二天，苏联解体。1992年初，新独立的11个独联体国家加入“北大西洋合作委员会”，使它的成员扩大到36个。其实“北大西洋合作委员会”并没有创造出新的历史，它的存在只是为北约的东扩铺垫了通道而已。
1992年3月，北约秘书长韦尔纳应邀访问波兰。欢迎客套、鲜花美酒之余，这位秘书长表示：北约不允许中东欧出现安全真空，它极为关注本地区的和平、民主与改革，并且已经开始与本地区国家合作的进程，不排除中东欧国家最终加入北约的可能性。这些话第一次向外界透露出北约东扩的前景。
不久，在北约总部布鲁塞尔，昔日的对手，北约和前华约组织的32个成员国国防部长及军事首脑济济一堂，共商建立欧洲—大西洋共同体问题。这个所谓的共同体名义上有三个支柱，欧安会、欧共体和北约。然而欧安会只是一个论坛，欧共体只有经济职能，真正能在安全事务上发挥作用的只有北约。北约秘书长韦尔纳当仁不让，宣称：“北约将继续是稳定和安全的顶梁柱”。
韦尔纳还正式提出了北约的作用应当扩大的问题。他甚至认为，不能让独联体国家自己照料自己，必须扩大北约与前对手的合作来转变北约联盟。这里所谓的合作，主要是北约帮助中东欧国家改造军队、培训人员，实际上是把这些国家拉入北约的一个步骤。
1992年6月，北约外长会议提出，北约不能充当欧安会的维和工具，北约自己将扩大在维持和平中的作用。北约有权代表欧安会动用军队，干预在整个欧洲范围内，甚至在前苏联中亚高加索地区出现的军事冲突。这个决定实际上架空了欧安会在欧洲安全事务中的作用，并且大大扩张了北约的职能。北约从此由一个军事防御组织变成了“欧洲宪兵组织”。这个决定迈出了北约性质和职能扩张和转变第一步，也为东进的北约战车预热了发动机。