本文的目的是研究克林顿政府对华政策形成、发展的过程，及其主要特征。近两年来，研究克林顿政府的对华政策已成为国内相关领域的热点之一。迄今为止的研究成果提出了三种不同的观点：（１）克林顿政府的对华政策是“遏制”或存在一个“对华遏制战略”。在此范围内还有“软遏制”、“预防性遏制”及“参预性遏制”等的细分。[1]（２）克林顿政府执行的是对华“接触政策”，或称“接触战略”，与此相联系的还有“遏制性参预”、“全面性接触”等等提法。[2]（３）克林顿政府的对华政策同时包含着“接触”与“遏制”两种成分。[3]
这些研究成果提出的问题之一是，克林顿政府的对华政策是自克林顿执政起便一成不变的，还是有一个形成和发展的过程？目前已有的研究成果总的说来都是将后一种看法做为立论的前提的。但是，由于对克林顿政府对华政策的形成和发展过程、包括其阶段性和各个阶段的主要特点等等的研究几乎是空白，以至于当断定“遏制”或“接触”明确到可以称之为一种已经在实施的战略或政策时，却无法指出其起点。
这里需要指出的是，在以往有关的研究中，“政策”这个概念有时是不明确的。它有时被等同于“战略”，有时从属于“战略”，有时又被当作是指导“战略”的原则。本文所论述的“政策”这一概念区别于战略，是指为达到某种目的而制定的具体措施和方法，它包含着意图与实践过程等两个方面。这一界定也是本文划分克林顿政府对华政策发展阶段的主要依据。
（一）克林顿政府初期的对华政策（１９９３年１月至１９９４年６月）。这里所谓克林顿政府的初期对华政策是指从克林顿入主白宫到１９９４年６月克林顿政府制订和实施的对华政策。克林顿上台之初处理对华关系的种种考虑和措施明显地继续受１９９２年“选举政治”的影响。在大选期间，克林顿将攻击布什的对华政策作为争取选票的一个重要手段。竞选辩论只要涉及到对外政策，他不是抨击布什的对华政策，便是指责中国的人权状况，并声称他将执行一项迫使中国政府不得不尊重“人权”的政策。[4]他入主白宫后，最初显然是在按竞选时期定的调子制订对华政策。
１９９３年１月１３日，新任美国国务卿克里斯托弗第一次向美国会全面阐述克林顿政府的对华政策时宣称：“我们的政策将是谋求促进中国出现从共产主义到民主制的广泛的、和平的演变，办法是鼓励那个伟大的、非常重要的国家实现经济和政治自由化的势力。”[5]这项政策的关键性实践便是克林顿政府于５月２８日宣布，为中国的最惠国地位附加人权条件。克林顿在《总统关于中国最惠国地位的声明》中历数了中美关系中的主要问题后强调：“这个政策的核心是，坚决要求中国在人权问题上有重大的改进”。[6]可以说为中国的最惠国地位附加人权条件是克林顿政府初期对华政策形成的重要标志。
克林顿政府初期的对华政策一经形成，便带有两个重要的特点。其一是将人权问题置于对华关系的中心，从而使对华政策具有强烈的意识形态色彩。美国决策人物的一系列有关讲话实际上是在宣示，在处理对华关系时，他们将以中国接受美国的价值观作为解决一切问题的前提条件。这是中国政府认为克林顿政府的对华政策具有颠覆中国政府的意图的根本原因。
其二是这项政策是在大选结束后不久形成的，更多地受到美国内政治斗争、特别是选举政治的影响，它在一定程度上反映了这一时期美国内在处理对华关系方面的总的气氛。[7]克林顿政府的官员在赞扬此项政策时，刻意标榜它比布什政府的政策强硬得多，并强调它得到两党一致的支持。这表明协调美国内各种政治势力的关系、应付美国内的各种批评，至少也是这项政策的着眼点之一，而且它确实也暂时起到了那种作用。[8]
克林顿政府初期的对华政策导致这一时期中美关系迅速恶化。１９９３年夏，相继发生了“银河号”事件、美国以中国向巴基斯坦出售导弹为理由宣布制裁中国以及美国会众议院阻挠中国申办２０００年奥运会等事件。这一时期中美之间气氛极度紧张，中国对美国的指责也越来越严厉。后来双方关系的发展表明，
克林顿政府初期对华政策对中美关系的破坏性影响是相当严重的和长远的。其中崐至关重要的是，这项政策引起了中国对克林顿政府的根本意图的警惕，这种警惕至今仍可以被清楚地感觉到。
如果从发展的角度更全面考察这一时期克林顿政府的对华政策，不难发现除了实现“人权”目标这一主调外，还存在着另一种逐步发展着的倾向，即从更为实用的角度考虑对华关系。这里所谓的“实用”包括：争取在解决对华关系中的具体问题时，有更多的政策选择余地，这就要求在人权、贸易和安全等问题上保持一定的平衡；在追求每个具体的目标时，不至于给中美关系带来全面的和不可挽回的破坏；以及继续维护克林顿在国内的政治利益，这一点意味着需要更大范围地满足国内各方面的要求，而不只是反映一部分利益集团的愿望。
实际上上述这种倾向在克林顿当选后便初露端倪，其主要表现是争取逐步摆脱选举政治的影响，并最终使中国的最惠国地位问题不再成为政府与国会关于对华政策的争论的中心。[9]宣布给中国的最惠国地位附加条件的前一天，克林顿在接受美国ＣＢＳ广播公司采访时表示，他有条件地延长中国最惠国地位一年就是因为中国的现代化“对于美国来说是一个巨大的机会”。[10]１９９３年９月总统国家安全事务顾问莱克起草的《行动备忘录》将这种倾向明确和系统地表述出来。[11]从１０月开始，中美逐步恢复了包括军方在内的较高级别的对话。１１月克林顿总统与江泽民主席在亚太经合组织领导人非正式会议期间举行了第一次会晤。
但是，克林顿政府所有试图改善中美关系的措施都受到其政策主流的制约。克林顿政府出的政策目标－－建立一种全面的和稳定的中美关系－－能否实现，仍然取决于所谓中国人权问题的解决。具体地说，就是中国政府是否能满足克林顿给延长中国最惠国地位附加的人权条件。即使是在１１月的中美首脑会晤期间，克林顿仍然强调，必须改善中国的人权状况以满足他为中国最惠国地位附加的条件，美国才有可能为改善中美关系做出努力。[12]
如前所述，在中国政府看来，克林顿政府所提的人权条件是从一种本质上说是颠覆性的政策产生出来的，况且克林顿政府因给中国最惠国地位附加人权条件而陷入困境，却指望中国做出让步来满足其国内政治斗争的需要，中国政府无论如何也是不可能接受的。[13]１９９４年３月克里斯托弗访问中国时与中国领导人的争论，突出地表明了中美在人权问题上尖锐对立的程度。
克林顿政府越来越清楚地认识到，如果不将人权问题从对华政策的中心位置移开，中美关系必定是一盘死棋。而通过施加压力迫使中国政府作出让步，其成效相当有限。克里斯托弗访华后，克林顿甚至不出席克里斯托弗的汇报会，内阁中的其他成员在这次会议上也公开表示不赞成克里斯托弗的做法。事实表明，克里斯托弗访华后，无条件延长中国的最惠国地位大局已定。
５月２６日，克林顿宣布继续延长中国的最惠国地位而不附加任何条件。他在声明中同时宣布，美国政府将实行一项他称之为“全面接触”的政策，目的是“使中国融入国际社会而不是把它排除在外”，以此来促进包括美国的价值观在内的美国在华利益。[14]此后不久，克林顿在《洛杉矶时报》上撰文为其延长中国的最惠国地位辩护称：“孤立中国不可能改善人权状况”，应从美国在亚太地区有“范围更广的利益的角度来看待……与中国的关系”。[15]至此可以说克林顿政府执行了一年的以人权为中心的对华政策被他称之为“全面接触”的政策所取代。