从1933年底至1946年初，凯南先后担任过美驻苏使馆三秘、二秘、公使衔参赞和代办，成为美国外交界头号“苏联通”。1944年夏，凯南担任驻苏公使衔参赞。 1946年1月，凯南被委任为代办，行使馆长的职权。
1946年2月中旬，凯南接到国务院的一封电报，电报要求他对苏联不愿意参加世界银行和国际货币基金组织的行为动机进行分析。凯南觉得必须让华盛顿理解苏联的行为动机与美国的对策，而不是用几句话解释苏联对世界银行和国际货币基金组织的态度。在秘书的帮助下，他起草了一份长达八千字的电报。为了便于发报和接收，这个电报分为5个相对独立的部分，于
“八千字电报”在华盛顿引起重视，因为当时在华盛顿占上风的强硬派正在要求改变对苏认识和对苏政策。它使凯南跻身挤入外交决策圈，成了举足轻重的人物。海军部长福莱斯特尔认为该电报十分重要，将它复制给军队中的高级军官和政府要员。一时之间，“八千字电报”似乎成了“美国决策人的圣经”。
经福莱斯特尔的极力推荐，1946年4月，凯南被调回华盛顿，出任国防学院副院长。1947年初，新上任的国务卿马歇尔又授权凯南筹建国务院政策计划室。该机构于当年5月成立，凯南为首任主任。政策计划室是战后初期美国政府重要智囊机关，主要任务是帮助政府制订较长期的对外战略。
“八千字电报”初步阐述了遏制思想，但还没有明确使用“遏制”一词。凯南在一年之后发表的“X文章”则对遏制思想进行了全面、系统的阐述，而且明确提出了“遏制”概念。正因为如此，大凡论及战后美国遏制战略的著述，都要提到凯南的这篇文章。
1946年12月，海军部长福莱斯特尔(1947年被任命为国防部长)要求凯南评论一篇关于马克思主义与苏联政权的文章。凯南认为，这篇文章所论及的问题与他自己的经历和兴趣太接近了，他宁可自己重新写一篇有关这个问题的文章。不久，凯南便向福莱斯特尔递交了《苏联对外政策心理背景》。次年1月，凯南在该文的基础上，在美国对外关系协会的一次小型研讨会上作了一个题为《苏联的思维方式及其对苏联对外政策的影响》之演讲。
《外交》季刊编辑汉密尔顿·F·阿姆斯特朗(Hamicton F. Armstrong)参加了这个研讨会，对凯南的发言深感兴趣，并向他索取文稿，以供《外交》季刊登载。凯南征得福莱斯特尔的同意并经国务院非官方出版物委员会的审查，将文章交给《外交》季刊，并要求匿名发表。当年7月号《外交》季刊登载了凯南的文章，题为《苏联行为的根源》，因其署名“X”，所以该文被人们称为“X文章”。从一定意义上说，它是“八千字电报”的再版。更准确地说，它是电报基本思想的补充、完善和公开表述。
凯南在文章中首次把美国的对苏政策称为“遏制”，即美国对苏政策“最主要的方面就是长期、耐心、坚定与警觉的对俄国扩张倾向的遏制”；他声称，美国以足够的资源和力量，对苏联政权遏制10至15年，将迫使苏联的行为比近年所为更加“温和与明智”，从而导致苏联政权的“瓦解或逐步软化”。
除凯南外，1946年9月，杜鲁门的主要助手克拉克·克利福德也提出了一份长达50页的题为《美国与苏联关系》的绝密报告，进一步这阐述了遏制战略。报告认为，欧亚大陆的心脏地带已经被一个庞大的强国所控制，海洋国家如果要保持在全球范围的力量均势，就必须遏制住这个国家向大陆边缘地带的扩张。美国必须以足够强大的军事力量，把苏联的力量控制在它目前所占据的地区。也就是首先遏制苏联的进一步扩张，然后再通过其他手段使遏制战略扩展到中间地带及整个世界。
1946年3月，丘吉尔在杜鲁门的故乡密苏里州的富尔顿，发表了有名的富尔顿演说，提出了“铁幕”概念，拉开了冷战的序幕。丘吉尔讲话的精神实质与“长电报”一脉相承，不过是公开的，用语更为尖锐，更富煽动性。虽然美国此时还没有同苏联公开破裂，丘吉尔已经先美国一步公开了这一决心。
1947年2月21日，英国使馆紧急约见美国国务院官员，送交了两份照会。大意称：英美过去曾达成这样的共识，英国主要负责向希腊提供军事援助，美国负责经济援助。如今希腊经济状况已处于崩溃边缘，如无外援，将发生大规模饥荒和随之而来的政治动乱。另外，希腊军队也急需装备。但是英国已无力提供足够援助，希望美国接过此一负担。第二份关于土耳其的照会内容也大同小异。
美国方面几乎立即意识到，这是英国拱手将“世界领导权”交给了美国，美国应该当仁不让。这一观点是成为美国决策层的共识，他们立刻开始积极行动起来。
1947年3月12日，杜鲁门在国会两院的联席会上发表咨文，要求国会授权在1948年6月底以前向希腊、土耳其提供4亿美元的援助，同时派遣军事人员和文官，帮助希、土政府维持其统治。这篇咨文所阐述的中心思想后来被称为“杜鲁门主义”，以此为标志，美国开始实施其遏制战略。
1949年8月苏联爆炸了第一颗原子弹，1949年10月1日中华人民共和国成立。美国认为世界形势发生了重大变化，开始全面审议美苏两国的力量对比和防务、外交政策。1950年4月，国家安全委员会将审议结果形成NSC68系列文件。该系列文件系统总结了自1946年以来美国对苏遏制的经验教训，阐明了应采取的政策和措施。它是遏制战略的基本文件和政策之大成，是指导美国冷战时期全球战略的基本依据。
第二节 遏制战略的主要内容
1.理论阐释
凯南对苏联的认识有一个突出的特点，即从地理环境对俄罗斯民族心理和历史的影响的角度，分析苏联的内政、外交与国际行为的动机，并据此系统提出了遏制战略的思想。
在“八千字电报”中，凯南分析了俄罗斯民族所处的地理环境，认为苏联领导人对外部世界的认识及其行为，是俄国传统的不安全感的产物。他说，苏联领导人对世界事务的看法，根源于俄国传统的不安全感。随着苏联同西方进行接触，又增加了对西方畏惧。因此，苏联对外政策行为的动机，是消除其固有的不安全感。由此产生的苏联对外政策的目标，就是为彻底毁灭同它竞争的国家而进行耐心、殊死的斗争，绝不同敌手达成妥协或协议。苏联需要大大提高其实力，最大限度地发展军事力量，在一切认为适时和有可能的地方，努力扩大其势力范围。至于苏联对美国的态度，凯南认为，苏联坚信，它同美国之间不可能有永久性的妥协。
关于美国的对策，凯南在电文中声称，虽然苏联如此敌视西方，但是它对所谓“力量的逻辑”高度敏感。当它在任何一点上遇到强大的阻力时，便轻易地退却，而且经常这样做。因此，美国如果拥有足够的力量和表明准备使用它，并正确地处理问题，就不必真正摊牌。这段话虽然没有明确提出“遏制”一词，但实际上就是遏制思想的实质内容。
同“八千字电报”一样，凯南在《苏联行为的根源》一文中，以大量的篇幅首先分析了苏联的行为动机。他认为，苏联在其对外行为中表现出两个“政治性格”，而每个“政治性格”都有矛盾着的两个方面。第一个“政治性格”是既仇视西方又愿意同西方和平共处。第二个“政治性格”是既坚定又灵活。文章除把苏联行为动机归结为其内部固有的不安全感，还进一步从苏联成立三十多年中所处环境，如内战、外来干涉、权力斗争等方面进行分析，从而突出了有关地缘政治思考的时代色彩。
在凯南看来，在苏联，马克思主义作为一种意识形态，主要是一种工具，被苏联领导人用来消除其天生的不安全感、为在国内维持“独裁制度”提供合法依据、并进行扩张势力和同敌手作斗争，等等。虽然，《苏联行为的根源》的第一句话就强调苏联今天的政治性格是意识形态和环境的产物，但通观全文，凯南依然没有把意识形态作为决定苏联行为特征的主要因素，而是当作维持内部政权合法性的理论依据。
2.政策表述
遏制战略的政策表述主要体现在美国家安全委员会第68号文件（NSC68文件）中。该文件对遏制战略的时代背景，主要目标、手段、措施进行了详尽的说明。
关于提出遏制战略的时代背景。NSC68文件认为，19世纪以来，全球均势已发生“根本性变化”，美苏两大国现在控制全球，并处于对立状态。文件强调，过去35年中，世界经历了两次全球战争，目睹了两次重大革命——俄国革命和中国革命，也看见了奥托曼、奥匈、德国、意大利和日本五个帝国的崩溃，以及英、法两大帝国体系的衰落。现在世界正在形成美苏“两大中心”。由于苏联追求对世界的“绝对权威”，暴力的或非暴力的冲突随时可能发生。由于原子武器的发展，如果发生全面战争，人类“将面临全面毁灭的危险”。因此，不能采取直接对抗的战争形式来消除苏联的威胁。
关于遏制战略的基本目标。NSC68文件以美国宪法序言中关于“为我们自己和我们的后代争取自由幸福”的一段话，作为遏制战略的基本目标。为实现这一基本目标，美国表示决心在全世界反对苏联，并称这就是决心为美国社会制度的“生存和繁荣创造条件”，决心“保卫美国的生活方式”。
关于苏联威胁的性质和危险性。NSC68文件因袭了在美国占主流地位的地缘战略观，认为欧亚大陆历来是控制全球的核心地区，而苏联正朝着“主宰欧亚大陆的方向努力”。美国是“非苏联世界的中心”，已成为苏联的“头号敌人”。该文件还认为，由于国际政治力量的两极化，以及两个对手是唯一拥有核武器的国家，所以对抗具有爆发危机的特性。
关于美国全球战略的结构。NSC68文件指出，美国的全球战略包括两个部分：一是力图发展一个符合美国利益的“健全的国际共同体”；二是遏制苏联的体系。这两个部分“紧密相关，而且相互作用”。该文件强调，在一个两极化的世界上，发展一个“健全的国际共同体”，比自己拥有实力更为重要。为建立遏制苏联的国际体系，该文件强调要大力传播美国的价值观，把其他国家吸引到美国方面来。盟国的力量是美国力量的一个组成部分，应加强同盟国的关系，必须采取措施将盟国的潜在力量，“汇集到美国的力量之中”。
为了实施遏制战略并实现其目标，NSC68还明确提出了一套包括政治、军事和经济等在内的手段和措施。其中具有长远影响的措施之一是提出了威慑战略
NSC68文件分析了美苏双方的核态势和核政策，认为现在美苏双方都拥有核武器，而且互不信任，这是极其危险的。如果美国只注意“进行防御战争”，而且只在“遭到直接进攻”的情况下才使用核武器，那苏联就会对美方发动“突然袭击”，或进行“蚕食侵略”。该文件作出了这样的战略判断，即如果到1954年苏联拥有热核武器，一旦战争爆发，苏联人肯定会使用核武器。
为了应付这种局面，该文件提出了“威慑”概念，声称只有当美国拥有压倒性的核优势并掌握制空权时，苏联才会被威慑住，并不敢使用其核武器。美国对苏联施加的唯一威慑是使苏联确信，美国会在任何它不能控制其局面的关键问题上，发动毁灭性的全球战争。该文件强调，应全面发展美国的军事力量。一方面要增强美国的核力量，以确保核报复的有效性；同时大力增强海陆空三军力量、增强防空能力、实施平民防御计划，以使美国在军事上不过于依赖核武器。该文件认为只有在军事准备上达到这种水平，才能避免陷入要么投降，要么发动全球战争的“非常糟糕的”境地。